Фото: Арден Аркман.
Чтобы правоохранительные органы согласились с идеей реформы, нужно не пугать их люстрациями, отказаться от мифа о тотальной коррумпированности силовиков и сохранить за ними систему льгот и привилегий.
Есть два способа проектировать реформы. Первый — нарисовать идеальную картину: позитивную (чего мы хотим), негативную (от чего мы хотим избавиться) — и выстроить логику движения от исходного пункта к заявленной цели. Второй — в деталях рассмотреть существующее положение дел и найти окна возможностей для улучшений.
Поскольку при любом сценарии развития событий возможность серьезного и спокойного долгосрочного выстраивания реформы представляется маловероятной, в этом тексте автор придерживается второго пути, исследуя предпосылки и возможности самых первых шагов реформы, которые можно делать, не затрагивая фундаментальных правовых и политических вопросов.
Публикация основывается на главе из книги «Платформа нормализации: возвращение будущего» и является частью одноименного проекта. Обсуждение материалов проекта планируется на канале Страна и мир — YouTube. Материалы проекта будут доступны на сайте «Что делать».
В этом состоящем из двух частей тексте мы не касаемся проблем армии или — шире — вооруженных сил. Речь пойдет о «внутренних» силовых структурах, которые можно назвать правоохранительными органами. Однако оба названия не вполне корректны. Термин «силовики» подразумевает включение армейских структур, а словосочетание «правоохранительные органы» исключает важные для нас структурные подразделения МВД или прокуратуры. Поэтому далее мы будем использовать эти два термина как синонимы для обозначения ведомств, представители которых в значительной части имеют право на легитимное насилие внутри страны.
Реформа, а не роспуск полиции. В любой стране медиа намного больше говорят о провалах и ошибках правоохранительных органов, чем об их успехах и повседневной работе. В России ситуация усугубляется тем, что правоохранительные органы широко вовлечены в политические репрессии. Политическое преследование часто сопряжено с демонстрацией моделей поведения, которые правоохранительные органы обычно не проявляют в работе с образованным классом: запугивание, прямое насилие, почти полное игнорирование гражданских прав.
Такая публичная картина заставляет многих наблюдателей считать, что непременное условие начала реформ — это роспуск всех существующих правоохранительных структур и суровое наказание всех, кто причастен к политическим репрессиям. Даже относясь с пониманием к такой точке зрения, следует высказать два возражения против такого подхода.
Первое: не надо завышать уровень вовлеченности в политические преследования. Типовой сотрудник правоохранительных органов в столицах едва ли имеет опыт контакта даже с обычными протестующими, не говоря уже о целенаправленном преследовании инакомыслящих. Публичное и не публичное политически мотивированное насилие — удел достаточно компактных и специфичных групп силовиков, которые слабо связаны с остальной правоохранительной работой. За пределами двух кольцевых автодорог сотрудники правоохранительных органов за редчайшими исключениями (единицы сотрудников в обычных регионах, десятки в самых крупных и важных) знают о политических преследованиях не больше, чем обычные граждане.
Второе возражение: качество работы правоохранительных органов в России относительно невысокое для страны с ее уровнем социально-экономического развития. Но говорить о полном распаде правоохранительных органов не приходится. Относительно очевидные и особенно тяжкие очевидные преступления чаще всего раскрываются, виновные несут наказание. Полиция вмешивается в открытые конфликты между гражданами, после чего конфликт обычно прекращается. Правоохранительным органам удается выявить откровенно мошеннические схемы и выстроить барьеры на их пути. Доступность наркотиков (особенно тяжелых, некачественных и для несовершеннолетних) намного ниже, чем могла бы быть.
Поэтому нельзя сказать, что полиция приносит больше вреда, чем пользы, и ее немедленный и полный роспуск лишь улучшит ситуацию в стране. Это верно для Венесуэлы, для большей части Африки южнее Сахары и с оговорками — для России середины 1990-х и Грузии перед президентством Саакашвили. Именно поэтому предлагаемый текст посвящен реформам, а не технологии ликвидации каких-либо институтов.
Важнейшее условие успеха реформы силовых структур — согласие на нее среднего офицерского звена. Реформы силовых органов сверху, как в 2000-х годах в Грузии, с тотальной заменой всего руководящего состава (если не всего персонала) в России невозможны в силу масштаба. Заменить более половины высшего руководящего состава полиции — это задача вполне реалистичная, на работоспособности такая замена не скажется. Но проделать то же самое со средним звеном, лейтенантами и полковниками уже не удастся: это остановит работу, а новички будут не лучше старых кадров. В типовом российском райцентре будет сверхсложно найти 20 человек, которые по своей профессиональной подготовке подходят на должность офицера полиции и согласятся на эту хлопотную и не очень хорошо оплачиваемую работу. Так что с офицерским корпусом придется договариваться.
Вопреки предрассудкам, он не будет возражать против снижения уровня насилия, репрессивности и коррупции, поскольку не является основным бенефициаром нынешней модели. Однако силовики согласятся только на такую реформу, которая сохранит за ними существующие социальные гарантии и обязательства государства. Эта система льгот компенсирует перегрузки и разрушение повседневной жизни, связанные с работой в силовых структурах.
Фото: Агентство «Москва».
Офицерское звено среднего уровня во всех силовых структурах может стать ключевым интересантом реформ. Оно готово работать честно при условии нормальной оплаты и снижения рабочей нагрузки и рисков до приемлемого уровня. Наоборот, если дизайн реформ будет невыгодным для среднего офицерства, любые реформы будут саботированы, как и множество прежних.
В этом тексте мы пытаемся предложить схему реформ, с целями которых могут согласиться все участники переговорного процесса. Для этого нужно обозначить рамки, в которых станет возможным долгий и сложный диалог о реформах в правоохранительной системе. Эта реформа вряд ли может рассматриваться отдельно от других изменений, особенно в судебной системе.
Кратко последняя будет затронута в следующем тексте этой серии, а подробно ей посвящен отдельный текст.
Условия возможности диалога. Каждый этап разработки и обсуждения реформ предполагает множество развилок. Например, децентрализовать полицию или сохранить ее централизованной? Любое из подобных точечных решений будет иметь огромные последствия. Их обсуждение — долгий процесс, который должен идти с учетом конкретных условий. Пытаться сейчас предугадать и прописать все развилки реформ и определить, по какому пути лучше идти, — огромная и бессмысленная работа в отрыве от реального контекста, в котором начнутся преобразования.
Приятным бонусом к полицейским «погонам» становится почти полный иммунитет от полицейского преследования за мелкие бытовые правонарушения вроде мелкого вымогательства, домашнего насилия без драматических последствий или пьяного дебоша в ресторане. Третья форма коррупции — расхищение государственных средств. Самый простой и распространенный способ — откат (покупка чего-либо для госнужд по сильно завышенным ценам с последующим разделом сверхприбыли между поставщиком и заказчиком).**وائل غيث، صحافي استقلالي**.
